Financement politique : ce que dit la loi

Les Echos

Les dépenses électorales sont strictement encadrées en France. Mais cette législation dense laisse des failles béantes.

Eric Woerth était entendu hier pour financement illégal de parti politique. Le juge d’instruction Jean-Michel Gentil, chargé d’un des dossiers de l’affaire Bettencourt, soupçonnait l’ancien ministre et trésorier de l’UMP d’avoir touché des sommes en liquide dépassant le seuil légal autorisé pour aider à la campagne électorale de Nicolas Sarkozy en 2007. L’ex-comptable des Bettencourt, Claire Thibout, affirme avoir remis 50.000 euros en liquide à Patrice de Maistre, l’ancien homme de confiance de l’héritière de L’Oréal, et avoir compris qu’ils étaient destinés à Eric Woerth ; 100.000 euros auraient également été destinés à ce dernier et retirés par Patrice de Maistre de comptes en Suisse appartenant aux Bettencourt. Eric Woerth n’a finalement été mis en examen, hier soir, que pour trafic d’influence passif.

A Paris, les juges se posent des questions sur une autre campagne électorale, celle de 1995. D’où venaient les 10,2 millions de francs (1,55 million d’euros) versés en espèces sur le compte de campagne du candidat Balladur le 26 avril 1995 ? Le juge Renaud Van Ruymbeke essaie de se frayer un chemin dans les méandres du dossier Karachi.

Avec leurs lots de fantasmes et de vraies questions, les affaires de financement politique occulte seraient donc de retour ? Pourtant la législation française sur le financement de la vie politique est aujourd’hui une des plus abondantes d’Europe. Depuis la fin des années 1990, plus d’une douzaine de textes se sont accumulés sur le sujet. Ils posent trois principes de base apparemment clairs : une séparation nette entre le monde économique et politique, le plafonnement des dépenses électorales et l’aide directe de l’Etat au financement de la vie politique. Mais l’accumulation de textes laisse des failles béantes. Revue de détail, à un peu plus de dix semaines de l’élection présidentielle.

Qui peut donner ?

Le financement par une personne morale quelle que soit la forme de celui-ci (dons en nature, aide financière…) est strictement interdit depuis 1995. Seuls sont admis comme contributeurs à la campagne électorale d’un candidat ou au financement d’un parti politique : les particuliers, les partis politiques eux-mêmes et l’Etat, à travers l’aide publique. Selon la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), la participation financière des partis constitue, après l’avance de l’Etat, le deuxième poste de ressource des candidats (25 % en 1995, 18 % en 2002, 16 % en 2007). Les dons recueillis auprès des personnes physiques, deuxième poste en 1995 (26 %), ont chuté en 2002 à 8 %, avant de remonter à 12 % en 2007.

Pendant une campagne électorale, l’Etat rembourse forfaitairement les dépenses acceptées (c’est-à-dire selon la définition de la CNCCFP, celles considérées comme « électorales et effectivement payées ») dans la limite de 50 % du plafond (qui varie selon les élections) pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des voix. L’Etat avance, par ailleurs, à chaque candidat à l’élection présidentielle (ayant donc obtenu les 500 signatures de parrainage) 153.000 euros qui devront figurer comme apport personnel dans le compte de campagne. Ceux qui n’atteindraient pas 5 % des suffrages se verraient quand même rembourser 1/20 e du plafond (16,8 millions d’euros pour 2012), soit 840.000 euros.

Pour les dons de personnes physiques, il existe deux plafonds : 7.500 euros par an pour un parti politique mais à autant de partis que l’on veut, et 4.600 euros par élection et pour toute la campagne, cette somme pouvant être fractionnée entre plusieurs candidats. Ces dons sont impérativement effectués par carte bancaire, chèque, prélèvement automatique ou virement. La somme peut être démultipliée grâce aux micropartis. Les dons en espèces, eux, sont limités à 150 euros et ne peuvent dépasser 20 % du plafond des dépenses d’une campagne. Si les dons sont limités, les cotisations, en revanche, ne le sont pas. Les membres bienfaiteurs n’ont, par exemple, aucun plafond pour leurs cotisations. Les autres formes de ressources (concours en nature, vente de produits dérivés et recettes diverses) sont peu significatives (moins de 2 % en 1995 et environ 5 % du total des recettes en 2002 et 2007).

Une dépense électorale, c’est quoi ?

Il n’existe, en fait, aucune définition juridique. Suivant les articles, le Code électoral parle de dépense « engagée » ou encore « exposée ». L’arrêt Gourlot rendu le 27 juin 2005 par le Conseil d’Etat parle de dépense effectuée « en vue de l’obtention des suffrages » de l’ensemble des Français. C’est la définition retenue par la CNCCFP pour vérifier les comptes de campagne. La Commission pourra remonter jusqu’au premier jour du douzième mois avant celui de l’élection. Concrètement, les dépenses des candidats à l’élection présidentielle de 2012 seront examinées à partir du 1 er avril 2011 puisque le premier tour du scrutin est programmé le 22 avril 2012… que le candidat ait déclaré, ou non, sa candidature à cette date.

Combien un candidat peut-il dépenser ?

Le plafond des dépenses que chaque candidat peut engager dans une campagne pour l’élection présidentielle a été fixé par une loi organique du 5 février 2001. Il est régulièrement actualisé par décret. Pour 2012, il sera pour le premier tour de l’élection présidentielle de 16,851 millions d’euros et 22,509 pour le second. En 2007, Ségolène Royal et Nicolas Sarkozy ont eu le droit de dépenser pour leurs frais de campagne cumulés de premier et deuxième tours 21,594 millions d’euros. Les autres candidats uniquement présents au premier tour n’ont pas eu le droit de dépenser plus de 16,666 millions d’euros.

Les dépenses sont remboursées directement aux candidats par l’Etat. En 2007, les dépenses remboursées se sont élevées à 42,2 millions d’euros pour l’impression et le routage de documents papiers, et 2,1 millions d’euros pour les dépenses de la campagne audiovisuelle officielle. D’une manière générale, les petits candidats ont tendance à gonfler leurs comptes pour augmenter le remboursement. A l’inverse les finalistes potentiels cherchent à tout prix à minimiser leurs dépenses, pour ne pas dépasser le plafond.

Quid des primaires ?

La Commission, comme le Conseil constitutionnel, considèrent que les dépenses engagées dans le cadre de « manifestations internes au parti pour désigner [son] candidat » visent à obtenir des suffrages des « adhérents, des militants ou de personnes intéressés par le processus de vote » et non à recueillir le suffrage des électeurs. Elle n’ont donc pas à figurer dans le comptes de campagne. En revanche, dès le candidat désigné, les dépenses qu’il engage changentde statut.

Quelles règles s’appliquent à Internet et aux ouvrages publiés pendant la campagne ?

La Toile est assimilée par le Conseil d’Etat pendant la campagne électorale à un moyen de communication audiovisuel. En conséquence, aucune personne morale ne doit financer le site, qui ne doit comporter aucune publicité commerciale, et les frais occasionnés entrent dans le compte de campagne du candidat. S’agissant des livres, la jurisprudence s’est forgée en 2007. Seuls les livres contenant des réflexions politiques sont retenus comme dépenses électorales. Dans ce cas, les dépenses de promotion engagées par l’éditeur devront être intégrées aux comptes de campagne.

Existe-t-il encore des failles, ou des zones grises ?

Oui, à commencer par les micropartis. Leur nombre a explosé ces dix dernières années. En 1999, la CNCCFP recensait 28 partis politiques. Ils étaient 233 en 2010. « Désormais, rares sont les ministres qui n’ont pas leur propre parti », remarque la Commission, qui explique : « La liberté de création des partis politiques a pour conséquence de faciliter le détournement de la loi en favorisant la création de partis « satellites » : une même personne physique peut ainsi financer plusieurs partis, en versant à chacun le montant plafond des dons autorisés, les partis bénéficiaires reversant ensuite l’argent récolté au « parti central ». Cela permet d’étaler les levées de fonds très en amont. » Il existe par ailleurs une « zone grise » du côté des entreprises. Aujourd’hui, de nombreux cadres disposent de cartes « corporate ». Comment être certain que le don payé par ce biais provient bien de la personne physique, et non de la personne morale ? Aujourd’hui, la CNCCFP se contente d’une déclaration sur l’honneur.

Quel est le pouvoir de la cNCCFP ?

Hormis une surveillance « active » de la presse et des sites Internet, la CNCCFP, qui est une autorité administrative indépendante, ne dispose d’aucun pouvoir d’investigation pour s’assurer qu’aucune initiative importante non inscrite dans les comptes de campagne n’ait été « oubliée ». Elle reçoit également beaucoup de dénonciations : « les candidats se surveillent entre eux et les électeurs surveillent leurs candidats », indique-t-on du côté de la commission. Le nombre des dénonciations augmente du reste d’année en année. En cas de manquement avéré, les sanctions sont de deux ordres : le rejet du compte pour non-respect des règles entraîne le non-remboursement des dépenses électorales engagées pour tous les candidats, et souvent une peine d’inéligibilité… sauf pour la campagne présidentielle. Il serait en effet trop compliqué de reconvoquer l’ensemble des Français pour un nouveau scrutin. D’autant que la Commission rend sa décision six mois après l’élection…

Les valises de billets, c’est encore possible ?

Quand on pose la question aux experts de la CNCCFP, la réponse fuse dans un éclat de rire  : « Bien sûr ! » Mais loin de se décourager, la Commission veut croire que son rôle de statut du commandeur finira par payer.

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